Комитет Государственной  Думы 
по контролю и Регламенту

По поручению Совета Государственной Думы
от 4 декабря 2019 года (протокол № 232, пункт 56)

Заключение
по проекту федерального закона № 850621-7
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле
в Российской Федерации»,
внесенному Правительством Российской Федерации
 (первое чтение)

Проект федерального закона направлен на совершенствование регулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Замечаний концептуального характера по проекту федерального закона      не имеется.
Отмечаем, что в проекте федерального закона  термины «государственный контроль» и «государственный надзор» рассматриваются в качестве синонимов. Вместе с тем поскольку эти термины согласно законопроекту являются взаимозаменяемыми, предполагают единое регулирование и не выделяют их концептуального отличия от контроля, осуществляемого органами местного самоуправления, полагаем возможным использовать общую формулировку «государственный и муниципальный контроль в Российской Федерации».
Обращаем внимание, что содержание терминов «обязательные требования» и «охраняемые законом ценности» в проекте не раскрывается. Полагаем необходимым при указании на «обязательные требования» предусмотреть отсылку к федеральному закону, такие требования устанавливающему, а также согласовать статью 1 законопроекта с положениями проекта федерального закона № 851072-7 «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», которым в том числе устанавливаются исключения из осуществляемого им регулирования. В указанном проекте федерального закона под «охраняемыми законом ценностями» подразумеваются только «ценности, охраняемые федеральными законами», а содержание этого термина, имеющего ключевое значение, также не раскрывается.
В части 2 статьи 1 проекта устанавливается, что региональный государственный контроль (надзор) осуществляется в рамках полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Также согласно частям 3 и 4 статьи 1 проекта все виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля устанавливаются федеральными законами и в обязательном порядке указываются в Приложениях №1 и №2 к федеральному закону. Однако в соответствии с частью 6 статьи 1 проекта субъекты Российской Федерации – города федерального значения наделяются правом установления видов регионального контроля (надзора), не перечисленных в Приложениях №1 и №2 и в федеральных законах, а в части 2 статьи 19 законопроекта субъекты Российской Федерации – города федерального значения наделяются полномочием по установлению предметов контроля. Следует учитывать, что эти полномочия не предусмотрены в установленном в статье 5 законопроекта исчерпывающем перечне полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного контроля (надзора).
В части 5 статьи 1 проекта предлагается установить, что вид регионального государственного контроля (надзора), вид муниципального контроля подлежит осуществлению при условии наличия в границах субъекта Российской Федерации, в границах муниципального образования объектов соответствующего вида контроля. При этом следует учитывать, что под объектами контроля понимается не только недвижимое имущество, но в том числе деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, результаты их деятельности, продукция (товары), работы и услуги (пункты 1 и 2 части 1 статьи 20 проекта).
В части 2 статьи 2 законопроекта установлен  исчерпывающий  перечень отношений по организации и осуществлению видов деятельности, к которым положения проекта федерального закона не применяются. В этом перечне объединены и перечислены как виды деятельности, не относящиеся к видам государственного контроля (надзора) (например, мероприятия при исполнении уголовных наказаний), так и являющиеся таковыми. Учитывая это, а также принимая во внимание формулировки, используемые в части 1 и абзаце первом части 2 статьи 2, не представляется возможным выявить, в какой степени и на какие именно виды деятельности, указанные в перечне, должны распространяться те или иные  нормы проекта федерального закона. Не ясно, выведены ли перечисленные виды  деятельности только из под регулирования, устанавливаемого в проектном Разделе II «Организация государственного контроля (надзора), муниципального контроля», в целом из под действия всего федерального закона или в иной степени. 
Отдельные виды деятельности по контролю, которые не являются видами государственного контроля (надзора), а также виды государственного контроля (надзора), осуществляемые с особенностями, в указанный перечень не включены (например, прокурорский надзор, федеральный государственный надзор за деятельностью религиозных организаций, надзор в национальной платежной системе, иные виды надзора, осуществляемые Банком России). В пункте 7 части 2 статьи 2 проекта используется формулировка «виды федерального государственного контроля (надзора)…непосредственно связанные с обеспечением обороны страны», в отношении которых не представляется возможным определить, о каких именно видах государственного контроля (надзора) идет речь.
Согласно части 1 статьи 3 проекта нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля также осуществляется нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Однако в соответствии с пунктом 5 части 7 статьи 82 проекта в качестве основания для отказа в согласовании проведения внепланового контрольно-надзорного мероприятия, осуществления проведения внепланового контрольно-надзорного мероприятия устанавливается только основание противоречия федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации.
В отношении пункта 2 части 1 статьи 4, относящего к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Следует иметь в виду, что принятие нормативных правовых актов не может устанавливаться как отдельное полномочие, поскольку является способом реализации полномочий публично-правовых образований и органов государственной власти, их неотъемлемой функцией, установленной в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Аналогичное замечание касается пункта 4 части 1 статьи 5 законопроекта в отношении принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и пункта 4 части 1 статьи 6 - в отношении принятия муниципальных нормативных правовых актов.
Подпунктом «и» пункта 2 части 1 статьи 4 законопроекта к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих порядок организации государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при этом согласно пункту 2 части 2 статьи 3 законопроекта порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) и  муниципального контроля устанавливается положением о виде регионального государственного контроля (надзора), утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и положением о виде муниципального контроля, утверждаемым представительным органом муниципального образования.
В отношении пункта 3 части 1 статьи 5 законопроекта обращаем внимание, что полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, не являются полномочиями органов государственной власти субъектов и, следовательно, не могут быть включены в предусмотренный частью 1 статьи 5 законопроекта перечень полномочий указанных органов. Аналогичное замечание касается пункта 3 части 1 статьи 6 законопроекта в части полномочия органов местного самоуправления по реализации переданных полномочий.
Установленная частью 2 статьи 5 законопроекта возможность частичной передачи полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления не предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
К полномочиям органов местного самоуправления в области муниципального контроля законопроект относит принятие муниципальных нормативных правовых актов по вопросам организации и осуществления муниципального контроля, в том числе в случаях, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 6 законопроекта).  Однако в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 4 законопроекта по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимаются федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
В части 3 статьи 9 проекта закона формулировка «причинение неправомерного вреда (ущерба)» нуждается в уточнении. Аналогичное замечание относится к формулировке «действий (бездействие)…необоснованно умаляющих деловую репутацию организации» в статье 12 проекта (см., например, статьи 1069 – 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В статье 11 проекта следует уточнить, что понимается под воспрепятствованием «нормальному ходу контрольно-надзорного производства».
Неясно правовое значение части 2 статьи 15 законопроекта, предусматривающей осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля в случаях недостаточности и (или) неэффективности негосударственных форм контроля.
В пункте 3 части 1 статье 20 проекта закона установлен перечень объектов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Обращаем внимание, что в законодательстве не определено понятие «водный участок», а используется понятие «водный объект» (статья 1 Водного кодекса Российской Федерации).
В части 1 статьи 28 проекта предлагается осуществлять контрольно-надзорные мероприятия с использованием проверочных листов, которые свидетельствуют о соблюдении контролируемым лицом наиболее значимых обязательных требований. При этом проектом не устанавливается, каким органом и на основании каких критериев обязательные требования признаются более значимыми или менее значимыми, проектом федерального закона № 851072-7 «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» такие критерии также не предусматриваются.
Согласно части 2 статьи 30 законопроекта объект контроля, в отношении которого федеральным законом установлен режим постоянного государственного контроля (надзора), относится к категории чрезвычайно высокого риска причинения вреда (ущерба). В то же время в статье 135 законопроекта, регламентирующей постоянный государственный контроль (надзор), предусмотрено, что Правительство Российской Федерации определяет в том числе категории риска причинения вреда (ущерба) производственными объектами повышенной опасности, в отношении которых устанавливается постоянный государственный контроль (надзор). Таким образом, в статье 135 законопроекта речь идет не только о категории чрезвычайно высокого риска причинения вреда (ущерба), но и иных категориях риска причинения вреда (ущерба). Необходимо соотнести указанные положения законопроекта.
Статью 31 законопроекта, устанавливающую порядок отнесения объектов государственного контроля (надзора), муниципального контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и определения индикаторов риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, необходимо согласовать с частью 6 статьи 29 законопроекта, в соответствии с которой общие требования к порядку отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба), к установлению индикаторов риска причинения вреда (ущерба) определяются Правительством Российской Федерации.
Не ясно, что понимается под формулировками «территориальные органы, территориальные, объектовые и иные структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления» в статье 33 проекта. Федеральным законом № 184-ФЗ и Федеральным законом № 131-ФЗ такие формулировки не предусмотрены.
Предусмотренные в части 10 статьи 33 проекта полномочия публично-правовых компаний по принятию нормативных правовых актов не согласуются с положением части 5 статьи 3 проекта, согласно которому таким правом наделены государственные корпорации.
В пункте 2  части 2 статьи 39 проекта следует уточнить формулировку «объединения и их подразделения, не являющиеся юридическими лицами».
Согласно части 1 статьи 44 содействие полиции контрольно-надзорным органам осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции». Однако указанный Федеральный закон не регулирует вопросы  содействия полиции контрольно-надзорным органам.
Положение пункта 6 статьи 45 о праве контролируемого лица при проведении профилактического мероприятия, контрольно-надзорного мероприятия привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей к участию в проведении контрольно-надзорных мероприятий необходимо согласовать со статьей 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», в соответствии с которой в ходе рассмотрения жалобы субъекта предпринимательской деятельности  Уполномоченный вправе принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
В соответствии с частью 4 статьи 50 законопроекта жалобы на решения, действия (бездействие) руководителя контрольно-надзорного органа подаются 
в вышестоящий орган (при его наличии) либо рассматриваются коллегиальным органом при контрольно-надзорном органе по рассмотрению жалоб (в случае его создания). Поскольку согласно данному положению наличие вышестоящего органа либо указанной комиссии не является обязательным, порядок досудебного (внесудебного) обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорного органа, его должностных лиц остается неясным в случае их отсутствия.
Часть 3 статьи 65 проекта в части получения контролируемыми лицами оценки соблюдения обязательных требований и принятия ими на основании такой оценки декларации соблюдения обязательных требований необходимо согласовать с предметом регулирования указанной статьи проекта, предусматривающей самостоятельную оценку соблюдения обязательных требований (самообследование).
В соответствии со статьей 70 проекта федеральным законом о виде контроля может быть предусмотрена возможность освобождения контролируемого лица от проведения контрольно-надзорных мероприятий в случае заключения таким лицом договора страхования рисков причинения вреда (ущерба). В связи с этим неясно, как указанные проектируемые положения согласуются с целями государственного контроля (надзора), муниципального контроля  по предупреждению и пресечению причинения вреда (часть 1 статьи 1 проекта), а также их направленностью на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда(ущерба) охраняемым законом ценностям (часть 1 статьи 15 проекта).
В статье 72 проекта федерального закона устанавливается обязательность для исполнения запросов должностных лиц контрольно-надзорных органов, предъявленные в пределах их полномочий, установленных федеральными законами и осуществляемых в рамках проведения контрольно-надзорного производства. Однако полномочия должностных лиц контрольно-надзорных органов также устанавливаются положением о виде контроля (части 1 статьи 36 и пункту 7 части 2 статьи 37).
В части 1 статьи 81 проекта ссылка на часть 6 статьи 32 проекта нуждается в уточнении, поскольку указанные положения не содержат случаи проведения контрольно-надзорных мероприятий, не предусмотренных  соответствующим планом, согласованным с органами прокуратуры.
Часть 1 и часть 2 статьи 90 проекта нуждается в согласовании в части определения круга лиц, в отношении которых проводится выездная проверка (контролируемое лицо, владелец (пользователь) производственного объекта), а также в согласовании с определением понятия «контролируемые лица» в части 1 статьи 39 проекта.
Часть 1 статьи 96 проекта следует дополнить указанием на отбор проб (образцов) для проведения инструментального обследования (см. часть 2 статьи 97 проекта).
В отношении содержания части 2 статьи 97 законопроекта обращаем внимание на некорректность использования в законодательных нормах словосочетания «в установленном порядке» (См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П).  Аналогичное замечание касается части 1 статьи 108, части 1 статьи 109, части 4 статьи 132 законопроекта.
Пункт 5 части 2 статьи 128, предусматривающий отнесение планового контрольно-надзорного мероприятия, не включенного в соответствующий план проведения контрольно-надзорных мероприятий, к грубым нарушениям требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, следует исключить, так как «плановое» мероприятие является таковым именно в силу включения его в соответствующий план, и, следовательно, если мероприятие отсутствует в плане – оно не может быть «плановым».
Перечень видов регионального государственного контроля (надзора) (Приложение № 1) и Перечень видов муниципального контроля (Приложение 2) не соотносятся с перечнем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части осуществления регионального контроля (надзора), предусмотренном статьей 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, и с перечнем вопросов местного значения муниципальных образований, предусмотренном Федеральным законом № 131-ФЗ. Также используемые в указанных перечнях наименования видов регионального государственного контроля (надзора) в пунктах 1, 2, 3, 5, 6, 8, 10, 11, 12 в Приложении № 1 и видов муниципального контроля в пунктах 3, 5 Приложения № 2 не соответствуют терминологии, установленной в федеральных законах, регулирующих соответствующие сферы деятельности.
Часть положений законопроекта нуждается в исключении а силу их декларативности, а также воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, которые являются нормами прямого действия, а именно положения статьи 7, части 2 статьи 8, часть 1 статьи 10, статья 12, пункт 2 части 1 статьи 37 законопроекта.
Иные замечания редакционного, а также юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления  	                    	          	                  	  	          Е.В.Горбачева

Е.Ю.Краснопёров, Т.А.Анчуткина, Л.И.Мускеева, Т.Ю.Андреева, А.А.Смирнова, И.В.Селионов, Т.И.Лагвилава, Д.Ю.Косихин, Н.Ю.Тихомирнова