Стереоэффект от двух съездов национальных объединений СРО (НОСТРОЙ и НОПРИЗ), прошедших один за другим, достаточно ярко и выпукло выявил несколько тенденций, наметившихся в развитии системы саморегулирования. Воспользоваться методом эхолокации и поделиться своими наблюдениями и домыслами, возникшими по итогам всероссийских съездов, мы попросили одного из наших постоянных экспертов, уже более десяти лет пишущего под ником Pro Sro. Ему слово.

Предупредим на берегу– комментарий непривычно объемный. Редакция приняла сознательное решение не разбивать его на несколько публикаций: текст стоит того, чтобы быть прочитанным.

1. Презентация потенциала

Сформированные в 2022 году тренды в работе системы саморегулирования связаны с рядом регуляторных решений, последствия которых профессиональному сообществу и государственному аппарату ещё предстоит отрефлексировать. Решения, о которых идет речь, опираются на итоги правоприменительной практики комплексных поправок в градостроительное законодательство, вступивших в силу в 2017 году, и на отдельные положения Стратегии развития строительной отрасли на период до 2030 года.

Начнем с итогов.

С одной стороны, в прошлом году в саморегулировании под фанфары завершился очередной пятилетний цикл развития (так называемая «реформа СРО» 2017-2022 гг). Несмотря на фанфары, завершился он несколько скомкано, т.к. заявленные в начале реформы цели были достигнуты не полностью.

Принцип регионализации (членство в строительных СРО по региональному признаку) успешно реализован, но достичь единообразия в допуске к госзаказу на региональных строительных рынках не удалось. В ряде регионов строительные СРО так и не появились, в других — установилась жесткое монопольное регулирование альянса из региональной исполнительной власти и СРО-монополиста, а в третьих принцип регионализации оказался размыт за счет существования нескольких десятков СРО, работающих отнюдь не единообразно. Кроме того, изыскательским и проектным СРО удалось сохранить принцип членства, не связанный с регионом регистрации.

План по тотальной проверке саморегулируемых организаций со стороны Ростехнадзора с целью устранения наиболее грубых нарушений в работе СРО и установления единообразных требований к их работе так и не был доведен до конца. То есть формально процесс «самоочищения» системы до сих пор не завершен.

Задачу по «обелению» компенсационных фондов пришлось дорешивать через внесение поправок в законодательство, которые узаконили учёт средств, утраченных СРО в банках-банкротах, в составе компенсационных фондов СРО до окончания конкурсных процедур. При этом отдельные случаи «махинаций» со средствами компенсационных фондов до сих пор имеют место.

С другой стороны, проведенная реформа обеспечила появление жёсткой вертикали «национальные объединения – СРО» и контрольных функций у национальных объединений СРО. В итоге полученный в ходе реформы опыт позволил НОСТРОЙ и НОПРИЗ выйти на принципиально новый уровень взаимодействия с государственной исполнительной и законодательной властью и достичь впечатляющих результатов в части накопления и концентрации финансового и организационного потенциала.

Можно уверенно констатировать, что оба всероссийских съезда <XXII съезд строительных СРО – членов НОСТРОЙ и XII съезд СРО изыскателей и проектировщиков – членов НОПРИЗ>, прошедшие в апреле 2023 года, главным образом, были посвящены самопрезентации потенциала национальных объединений саморегулируемых организаций (НО СРО). Разумеется, пока есть к чему стремится, и до уровня аналогичных мероприятий старших товарищей (того же РСПП) ещё расти и расти, но нельзя не признать, что по затратам и по представительству съезды получились вполне впечатляющими.

В этой связи стоит отметить два момента:

• Презентация потенциала – это ещё не презентация результатов деятельности и не демонстрация реального уровня влияния на процессы.
• Предъявление значимого потенциала закономерно привлекает повышенное внимание и вызывает настойчивое желание его использовать по своему усмотрению и/или для решения собственных задач.

Возвращаясь к упомянутым выше трендам и принятым в 2022 году регуляторным решениям,  также нужно иметь в виду, что эти решения либо только начали исполняться, либо носят половинчатый характер, рассчитанный на дальнейшее законодательное развитие. То есть система саморегулирования в строительстве, разумеется, вступила в новый этап развития, но пока вступила как бы только одной ногой. И если вектор дальнейшего движения в целом определен, то конкретные решения и шаги по достижению заявленных в отраслевой стратегии целей пока находятся в плоскости дискуссий и аппаратной борьбы.

Но, каков бы ни был исход дискуссий, саморегулирование уже состоялось.

2. Роман с вертикалью

Несмотря на то, что ставшая сакраментальной фраза «саморегулирование состоялось» на съезде НОСТРОЙ всё-таки прозвучала, от представителей власти делегаты услышали много новых слов. С высокой трибуны гости съезда также сообщили, что институт саморегулирования:

• доказал свою эффективность,
• справился с поставленными задачами,
• подтвердил свою компетенцию,
• включился в системную работу
• и стал постоянным партнером органов исполнительной и законодательной власти.

Об этом последовательно говорили представители Минстроя России, Совета Федерации, Государственной Думы, Ростехнадзора и Главгосэкспертизы. Наиболее ярким подтверждением нового уровня отношений между системой саморегулирования в строительстве и органами власти стало вручение руководителям СРО государственных и ведомственных наград. Не менее ярким –согласные заверения гостей съезда в готовности продолжать совместную работу, в открытости к новым предложениям и отсутствие каких либо сомнений в том, что развитие законодательной базы для развития саморегулирования будет продолжено.

Разумеется, в кулуарном общении руководители СРО сетовали на то, что всероссийские съезды, да и вообще площадки НОПРИЗ и НОСТРОЙ перестали быть местом для дискуссий, а уровень административного давления на СРО достиг беспрецедентного (см. результаты голосований). Но, как говорит народная мудрость, снявши голову по волосам не плачут. Ради государственных наград можно и потерпеть.

Другими словами, руководителей СРО и национальных объединений СРО можно поздравить с официальным и несомненным выходом на новый этап развития и на новый уровень взаимоотношений с государством. Но, как известно, в партнерских отношениях, особенно когда они еще окончательно не отрегулированы, вопрос о том кто будет стороной подающей, а кто — принимающей, может стоять весьма и весьма остро. Тем более, что новая конструкция допуска подрядчиков к госзаказу находится в фазе незавершенной модификации. А значит, вопрос «когда и куда качнётся маятник госрегулирования?» по-прежнему открыт и почивать на лаврах рановато.

3. Перекрёстки и перепутья

Первоочередные риски и зоны неопределенности в развитии саморегулирования связаны с тем, что в российском законодательстве (или в менталитете?) имеется ряд непреодоленных водоразделов между регулированием деятельности государственных систем управления и регулированием предпринимательской и общественной деятельности юридических и физических лиц. Именно они привели к тому, что у нас сейчас действуют:

• два частично дублирующих друг друга реестра – Государственный реестр СРО и Единый реестр членов СРО и их обязательств,
• две во многом дублирующих друг друга системы контроля деятельности саморегулируемых организаций – контроль со стороны Ростехнадзора и контроль со стороны национальных объединений СРО,
• далекая от прозрачности и совершенства система управления средствами компенсационных фондов СРО, в которой в разной степени участвуют уполномоченный государством банк, руководство и общее собрание членов СРО, и НО СРО (в части распоряжения средствами фондов исключенных СРО). Причем, органы государственной власти по своему усмотрению могут вносить в эту систему изменения и/или ограничения, чем активно пользуются.

Кроме того, в настоящее время предпринимаются попытки создания дублирующих друг друга систем оценки деятельности членов СРО – системы скоринга подрядчиков, над которой трудятся Минстрой и Минфин, и системы рейтингования подрядчиков НОСТРОЙ и НОПРИЗ. При этом создаваемая НО СРО система рейтингования фактически дублирует уже работающую в госзаказе систему добровольной оценки соответствия предприятий по национальным стандартам.

Перечень нестыковок можно продолжить.

Например, несмотря на то, что НОСТРОЙ и НОПРИЗ уже получили все необходимые сертификаты и лицензии безопасности, реализация возможности подавать заявления на включение в НРС через портал Госуслуги до сих пор не состоялась. На съезде сотрудники аппарата НОСТРОЙ, как и три года назад, поименовали процедуру интеграции НРС с порталом Госуслуги «очень длительной». При этом, скажем, АО ДОМ.РФ подключил к Госуслугам свой реестр подрядчиков ИЖС за несколько месяцев.

Наиболее болезненным для СРО в этой части остается отсутствие доступа к закрытой части информационной системы государственного заказа, где, так же как и в открытой части, размещаются сведения по контрактам, за которые СРО несет ответственность.

Риски и зоны неопределенности второго уровня связаны с социально-экономической ситуаций, продиктованной СВО и санкциями. В условиях мобилизационной повестки государство увеличивает свою роль во всех сферах экономики и из зоны влияния (ответственности?) саморегулируемых организаций выводятся все новые и новые сегменты рынка. Все больше государственных контрактов на строительство заключается с единственным поставщиком, в целях защиты от санкций существенно увеличилась закрытая часть ЕИС в сфере закупок, развивающийся массовый сегмент ИЖС формируется фактически без участия СРО.

Отдельным вызовом для системы саморегулирования могут стать последствия изменений в налоговом законодательстве, которые препятствуют перерегистрации юридических лиц. И заявленный государством курс на стабилизацию в этой сфере. Как сказал министр строительства и ЖКХ, «строительная компания должна жить долго». В свое время СРО должны были выступить своеобразным квалификационным и финансовым фильтром, который, собирая деньги «за вход», был призван поставить заслон массово регистрирующимся «фирмам-однодневкам» к выполнению государственных заказов и долевому строительству. Эти задачи постепенно теряют актуальность и СРО придется либо найти себе новые функции, либо исчезнуть вместе с однодневками и ценовыми перекосами в закупочном законодательстве. Можно, конечно, уповать на ЦОК и бесконечное развитие НОК, но, несмотря на поговорку «специалистов в России больше, чем людей», этот рынок тоже имеет свой предел.

С приходом в строительный блок правительства квалифицированных руководителей и появлением реальных задач по наращиванию объемов как-то вдруг вновь стало очевидно, что качество и безопасность обеспечивают квалифицированные специалисты и адекватные затраты заказчика. Кроме того, по мере сокращения коррупционных административных барьеров стало очевидно, что следующий прорыв в сокращении сроков строительства могут обеспечить только повышение качества управления проектами, повышение производительности труда и внедрение инноваций. Система саморегулирования пробует подключиться к решению этих задач, но одной политической воли для формирования новых устойчивых позиций может и не хватить. Да, Минстрой активно и с удовольствием пользуется ресурсами, предоставляемыми НОСТРОЙ и НОПРИЗ, но пока разговоры об интеграции реестров, каталогов, библиотек и АИС НО СРО с государственными информационными системами остаются нормативно необеспеченными.

4. Посылы и роль личности

В числе сигналов, свидетельствующих о том, что не все так просто в коридорах власти, можно отметить следующие факты.

Дорожная карта (план мероприятий) реализации Стратегии развития строительной отрасли до 2030 года, которая должна ответить на вопросы, когда и как будут реализованы её положения, до сих пор не принята. С трибун всероссийских съездов о ней даже не упомянули. Легко может оказаться, что саморегулируемое сообщество переоценило свою роль в стратегическом документе, и достигаться поставленные в нем цели будут не совсем тем путем, на который рассчитывали авторы.

Приказ Минстроя России, который открыл НО СРО возможность распоряжаться невостребованными средствами компенсационных фондов исключенных СРО, также был согласован аппаратом Правительства РФ на четыре месяца позже, чем ожидали (ждали к концу ноября, получили 30 марта 2023 года). А его публикацию предваряла информационно-насыщенная встреча с сотрудниками аппарата.

В феврале 2023 года Банк ДОМ.РФ заявил о готовности работать с фондами СРО на супер льготных условиях. Уже в марте первая СРО <Союз строительных компаний Урала и Сибири, СРО-С-030-24082009 — ред.> приняла решение открыть в нем специальные счета для размещения части средств компенсационных фондов, а на съезде строительных СРО стало известно, что Банк ДОМ.РФ стал зарплатным банком НОСТРОЙ. (Само по себе размещение средств всех СРО в одном банке, конечно, никого не пугает. Но как бы не получилось как с реестрами членов: пока реестров и обслуживающих их организаций почти полтысячи, они государству не интересны. Но если реестр всего один и он электронный, то передать его обслуживание можно по щелчку пальцев кому угодно).

Также нельзя забывать, что ДОМ.РФ без использования механизма компенсационных фондов за неполный год создал реестр квалифицированных подрядчиков в сфере ИЖС. Включенные в реестр проектные  и строительные организации прошли оценку устойчивости со стороны банков, рекомендованы потребителю и имеют ощутимые преференции в части доступа к мерам государственной поддержки, участия в программах льготной ипотеки и кредитования. Интеграция системы «Строим дом» с ГИС не испытала никаких трудностей. А сейчас Минстрой планирует разрешить ДОМ.РФ устанавливать для включаемых в реестр проектных и строительных организаций, поставщиков строительных материалов и услуг требования к опыту и квалификации.

Вернемся к съездам и прозвучавшим на них посылам.

Посыл первый. Пожалуй, самыми тревожащими из-за своей абсолютной неконкретности стали выступления на обоих съездах статс-секретаря, заместителя руководителя  Ростехнадзора Александра Демина с заявлениями в стиле «что-то то ли надо, то ли хочется, то ли пора менять» в сфере контроля то ли самих СРО, то ли их многочисленных членов.

Реформа государственного контроля принуждает соответствующие органы к профилактике и консультированию. Исключать СРО из реестра во внесудебном порядке стало сложно. СРО научились опротестовывать предписания РТН и поголовно этим пользуются. Реестры членов ушли под контроль НО СРО, законодатель амнистировал утраченные компфонды и проводить плановые проверки СРО инспекторам стало не так интересно. Да и нынешняя команда в РТН явно не испытывает к теме СРО большого интереса – даже новости об исключении организаций из реестра перестали на официальном сайте публиковать, не говоря уже о других, связанных с саморегулированием, материалах.

Очевидно, что в устойчивой конструкции контроль обоих реестров (самих СРО и членов СРО), право проведения проверок и право лишать саморегулируемые организации этого статуса за нарушения могут и должны находиться в одних руках. Большой вопрос, в чьих?. Качнуться маятник может в любую сторону, т.к. одно дело контролировать полтысячи СРО – каждая со своими особенностями и связями, а другое – полная электронная база данных о компаниях, специалистах, их договорах, включая внутренние документы СРО, и прочая. Если добавить еще возможность контроля движения денежных средств, то для определения риска нарушений не потребуется даже выходить из офиса.

Вот и создает Ростехнадзор платформу для дискуссии, параллельно набивая статистику по выявленным нарушениям, в которые сейчас включают чуть ли не грамматические ошибки при заполнении реестра членов и отсутствие в повестках ОС СРО вопросов о выдаче займов.

Посыл второй. Другой ряд посылов, прозвучавших на съездах со стороны власти, связан с готовностью законодательно поддержать интеграцию Единых реестров членов СРО и их обязательств с Национальными реестрами специалистов (НРС). Одновременно светлое будущее посулили системам автоматического электронного рейтингования (АИС Рейтингование), которые по факту должны стать базами данных о членах СРО, содержащих детализированные и подтвержденные сведения о квалификации, активах, финансовом состоянии и исполненных договорных обязательствах подрядных организаций. Достаточно привязать к этому рейтингу государственные преференции по авансированию и кредитам и получим готовую базу действительно работающих на стройках компаний. Далее останется переименовать заменить взносы в компфонд страховым взносом и цифровизация наконец приведет к оптимизации затрат подрядчиков и повышению эффективности, прозрачности и прочая в системе госзаказа.

Здесь же стоит вспомнить об автоматических системах управления проектами, которые продвигают в регионы молодые чиновники Минстроя, о внедряемом в регионах электронном учете исполнительной документации и т.д. То есть государство целенаправленно работает над созданием системы снижения риска неисполнения договорных обязательств через изменение системы выбора подрядчиков и цифровизацию текущего контроля. Место для СРО в этих изменениях пока угадывается очень слабо.

Посылы третий и четвертый. Ещё две «зоны неопределенности», очерченные выступлениями спикеров на съездах и на сопутствующих им мероприятиях, не так очевидны. То есть, очевидно, что НОСТРОЙ и НОПРИЗ понуждают вступить в зону правовой неопределенности. Но цели и задачи такого подталкивания к действиям вовсе не очевидны.

Так перед НОПРИЗ поставили задачу найти способ воздействия на 500 проектных организаций – членов СРО, которые по различным причинам систематически не могут получить положительное заключение государственной экспертизы (120 – в федеральной экспертизе, 380 – в экспертизах субъектов). Со стороны Минстроя и Главгосэкспертизы способ предлагается простой – исключение: специалистов — из НРС, проектных организаций – из СРО. В НОПРИЗ пока собирают материалы и исключать никого не спешат. Президент НОПРИЗ Анвар Шамузафаров соответствующую работу по рассмотрению заявлений Главгосэкспертизы организовал, но при этом настойчиво указывает, что для таких решительных действий НО СРО нужны очень веские основания и, со своей стороны, предлагает повысить роль ГИП и ГАП путем внесения изменений в десяток федеральных законов. Пикантность ситуации состоит в том, что чиновники всерьез считают получение положительного заключения государственной экспертизы с первого раза признаком качества проектной документации.

В свою очередь, НОСТРОЙ министр строительства и ЖКХ Ирек Файзуллин с трибуны съезда дал поручение найти причины, а потом и способы повышения низкой производительности труда на строительных площадках. И главное в этом предложении не производительность труда, а то, что министр дал поручение некоммерческому общественному объединению. Это заметили делегаты, и в перерыве обсудили, сможет ли в перспективе НОСТРОЙ стать еще одним ФБУ — подведом Минстроя. Еще раньше это заметили сотрудники аппарата НОСТРОЙ – коллеги с Садовой-Самотечной улицы уже давно транслируют именно такое отношение руководства – как к подчиненной организации. И как бы уже не важно, кто и сколько денег дает на разработку документов и проведение мероприятий. Раз просят — надо исполнять, а то, что уже не просят, а прямо указывают – это детали. Но именно в них обычно и кроется самое интересное. В отличие от коллеги из НОПРИЗ, президент НОСТРОЙ Антон Глушков с радостью берется за самые скользкие актуальные темы – наполнение ФГИС ЦС, разработка НИОКР, каталог производителей и поставщиков строительных материалов и оборудования. Все эти темы лежат на пересечении разнонаправленных интересов нескольких федеральных ведомств, региональных органов исполнительной власти и участников рынка разных уровней, и со стороны далеко не всегда понятно, кому из них все-таки хочет помочь руководитель Национального объединения строителей. Впрочем, для добровольной помощи, особенно финансовой, каких-то особенных правовых оснований и не требуется.

Завершая пассаж, рискнем отметить, что тема низкой производительности труда на российских стройплощадках в текущей реальности неизбежно имеет политический оттенок. Во всяком случае, только наведением чистоты на стройплощадках и конкурсами профмастерства производительность труда не поднять. Хотя и то, и другое, разумеется, очень важно.

5. Перспективы

Как бы то ни было, все участники, гости и организаторы всероссийских съездов понимают, что куда бы ни качнулся маятник, любые дальнейшие изменения в системе саморегулирования потребуют внесения изменений в федеральное законодательство.

В период подготовки съезда президент НОСТРОЙ Антон Глушков говорил о готовности поддержать точечные корректировки градостроительного законодательства в отношении системы саморегулирования, о личных гарантиях не допустить коммерциализации НОК и готовности дальше заниматься вопросами экономики строительства в инициативном порядке.

Президент НОПРИЗ Анвар Шамузафаров системно продвигает необходимость глобального изменения структуры градостроительного законодательства с целью повышения роли ГИП и ГАП, и обещает не допустить либерализацию требований технического регламента о безопасности зданий и сооружений без корректировки действующей системы ответственности.

Минстрой и Ростехнадзор ограничились заявлениями о готовности сотрудничать: Минстрой – в части дальнейшего формирования и объединения электронных баз данных о подрядчиках, Ростехнадзор – в части контрольной деятельности, и в отношении СРО, и в отношении членов СРО. Представители законодательной власти готовы всех поддержать.

К сожалению, пока невозможно предсказать, будут ли очередные поправки в законодательство пакетными и согласованными или точечными и внезапными, уйдет ли саморегулирование в новый пятилетний цикл развития (как положено — с накоплением опыта НОК, правоприменительной и судебной практики), или изменения законодательства произойдут в мобилизационном режиме до июля 2024 года. С учетом того, что на рассмотрении Государственной думы сейчас находится сразу несколько законопроектов с поправками в Градкодекс и 191-ФЗ, то сценарий с точечными и несогласованными изменениями исключать нельзя.

Post scriptum

Разумеется, большая часть руководителей саморегулируемых организаций видит упомянутые выше риски, но сделать в сложившейся ситуации получается не так много. Развитие региональных практик, как самый очевидный выход, может помочь губернаторам сохранить прямой контроль над строительным комплексом своего региона. Но субъектов, где СРО сейчас играет действительно заметную роль не так много, и если на федеральном уровне будут приняты соответствующие политические решения, их голос не будет решающим. С другой стороны, у саморегулирования ещё есть шанс занять свое место в секторе контроля реализации строительных проектов (или в секторе управления строительными контрактами), но придется поторопиться, т.к. желающие занять этот сектор работают над этой темой давно и активно.

Пока наиболее активная часть СРО спешит переориентироваться на сопутствующие сервисы – кто-то создает центры оценки квалификации (ЦОК), кто-то занимается ЭТП (проблемы в сфере ценообразования могут дать им неожиданный импульс к развитию), кто-то создает ПО различного профиля, кто-то – активно внедряет систему рейтингования. Но большая часть саморегулируемых организаций продолжает работать в прежней матрице реактивного реагирования на изменения внешней среды. Тем временем отдельные представители руководства НО СРО готовят почву для оптимизации системы саморегулирования в тех регионах, где саморегулируемых организаций в условиях сокращения членской массы зарегистрировано на их взгляд неоправданно много.

Соглашаясь с участниками всероссийских съездов саморегулируемых организаций в сфере строительства, повторим, что дальнейшее развитие системы саморегулирования неизбежно упирается в законопроектную деятельность. Остается надеяться, что о судьбе строительного саморегулирования — очередной пятилетний цикл поступательной эволюции или резкая корректировка системы — мы узнаем до конца этого года.

Pro Sro

специально для «Правда о СРО»